De zin/onzin van UNHCR
door Silke Lecocq
Het vluchtelingenorgaan van de VN – UNHCR – is mogelijk één van de meest bekende onderdelen van de VN. Sinds de jaren ’50 springen ze in de bres voor vluchtelingen en staatslozen, eerst uit Europa en later van over de hele wereld. De vraag die nu echter dreigt op te komen, is de volgende: is UNHCR anno 2014 nog relevant? De wereld wordt een dorp en het aantal vluchtelingen stijgt. Is één enkele organisatie voldoende om het hoofd te bieden aan de golf van ontheemden die hun land achterlaten, zij het door oorlog, conflict of klimaatverandering.
Ontstaan
In de nasleep van WO II was er nood aan een organisatie die mensen die door conflict moesten vluchten, hielp repatriëren. Met deze doelstelling richtte de VN het Refugee Agency op.
Dit werd op 14 december 1950 hervormd tot het United Nations High Commisioner for Refugees. Het UNHCR had in eerste instantie een driejarig mandaat om zijn taak te vervullen en zou dan opgedoekt worden. Een jaar later nam de VN de rechten van vluchtelingen en de richtlijnen voor het werk van UNHCR toch in haar statuten op , en het mandaat werd telkens uitgebreid. Na de vluchtelingencrisis die ontstond toen de Sovjet Unie de Hongaarse revolutie neersloeg werd er niet meer getwijfeld aan de noodzaak van het UNHCR.
De organisatie is over de jaren heen natuurlijk enorm gegroeid. Waar er oorspronkelijk 34 werknemers waren, zijn het er nu 8600. Ze wonnen in 1954 de Nobelprijs voor de Vrede voor het baanbrekend werk dat verzet werd met vluchtelingen. Hun budget is intussen verduizendvoudigd en hun takenpakket is uitgebreid. (1, 2)
In de nasleep van WO II was er nood aan een organisatie die mensen die door conflict moesten vluchten, hielp repatriëren. Met deze doelstelling richtte de VN het Refugee Agency op.
Dit werd op 14 december 1950 hervormd tot het United Nations High Commisioner for Refugees. Het UNHCR had in eerste instantie een driejarig mandaat om zijn taak te vervullen en zou dan opgedoekt worden. Een jaar later nam de VN de rechten van vluchtelingen en de richtlijnen voor het werk van UNHCR toch in haar statuten op , en het mandaat werd telkens uitgebreid. Na de vluchtelingencrisis die ontstond toen de Sovjet Unie de Hongaarse revolutie neersloeg werd er niet meer getwijfeld aan de noodzaak van het UNHCR.
De organisatie is over de jaren heen natuurlijk enorm gegroeid. Waar er oorspronkelijk 34 werknemers waren, zijn het er nu 8600. Ze wonnen in 1954 de Nobelprijs voor de Vrede voor het baanbrekend werk dat verzet werd met vluchtelingen. Hun budget is intussen verduizendvoudigd en hun takenpakket is uitgebreid. (1, 2)
Taken
Zoals reeds vermeld, was hun hoofddoel om mensen te repatriëren. Na verloop van tijd kwamen hier ook de interne vluchtelingen van lokale conflicten bij. Verder komt het UNHCR ook op voor de rechten van de staatlozen, die men anders vaak over het hoofd ziet.
Een belangrijk onderdeel van hun activiteiten is beleid maken (advocacy), om vluchtelingen beter te beschermen. Ze bieden hen assistentie, van de eerste noodhulp en levensvoorzieningen tot advies en bijstand bij asielaanvragen. Ze lobbyen bij nationale regeringen, bieden hen hulp om op rampen te reageren en proberen ontheemde mensen een nieuwe thuis te bieden.
Voorts doet men aan Capacity Building, het op zoek gaan naar een duurzame oplossing voor mensen die gevlucht zijn. De bedoeling is om ze te helpen om zelfvoorzienend te worden en langetermijnoplossingen te zoeken. Dit houdt in dat ze uiteindelijk naar hun vaderland terugkeren, zich integreren in de maatschappij van het land waarnaar ze gevlucht zijn of dat ze zich vestigen in een derde land, dat bereid is hen op te nemen.
Klimaat speelt ook steeds een belangrijke factor bij VN organen. Voor UNHCR houdt dit in dat ze zich bezig houden met bebossingprojecten (vaak in de buurt van vluchtelingenkampen). Hierbij worden indien mogelijk vrouwengroepen ingeschakeld. Deze jobs dienen om inkomens te genereren voor zowel de vluchtelingen- als de gastgemeenschap.
Een laatste aspect van UNHCR is fondsen werven, zowel van donorlanden als bijdrages van lokale NGO’s. (2)
Zoals reeds vermeld, was hun hoofddoel om mensen te repatriëren. Na verloop van tijd kwamen hier ook de interne vluchtelingen van lokale conflicten bij. Verder komt het UNHCR ook op voor de rechten van de staatlozen, die men anders vaak over het hoofd ziet.
Een belangrijk onderdeel van hun activiteiten is beleid maken (advocacy), om vluchtelingen beter te beschermen. Ze bieden hen assistentie, van de eerste noodhulp en levensvoorzieningen tot advies en bijstand bij asielaanvragen. Ze lobbyen bij nationale regeringen, bieden hen hulp om op rampen te reageren en proberen ontheemde mensen een nieuwe thuis te bieden.
Voorts doet men aan Capacity Building, het op zoek gaan naar een duurzame oplossing voor mensen die gevlucht zijn. De bedoeling is om ze te helpen om zelfvoorzienend te worden en langetermijnoplossingen te zoeken. Dit houdt in dat ze uiteindelijk naar hun vaderland terugkeren, zich integreren in de maatschappij van het land waarnaar ze gevlucht zijn of dat ze zich vestigen in een derde land, dat bereid is hen op te nemen.
Klimaat speelt ook steeds een belangrijke factor bij VN organen. Voor UNHCR houdt dit in dat ze zich bezig houden met bebossingprojecten (vaak in de buurt van vluchtelingenkampen). Hierbij worden indien mogelijk vrouwengroepen ingeschakeld. Deze jobs dienen om inkomens te genereren voor zowel de vluchtelingen- als de gastgemeenschap.
Een laatste aspect van UNHCR is fondsen werven, zowel van donorlanden als bijdrages van lokale NGO’s. (2)
UNHCR, niet oppermachtig
Hoewel het UNHCR zijn best doet om de mensen die het nodig hebben, zo goed mogelijk te helpen, blijkt dit niet altijd mogelijk. Zoals in Turkije, waar jaarlijks duizenden vluchtelingen asiel aanvragen. Het UNHCR kan ze het vluchtelingenstatuut bezorgen dat broodnodig is om ergens een permanente aanvraag in te kunnen dienen. Dit omdat Turkije nog steeds de conventie van Genève hanteert, die enkel voor vluchtelingen van binnen Europa geldt. Niet-Europese asielzoekers moeten dus bij het UNHCR gaan aankloppen. Pas als ze daar een procedure tot asielaanvraag hebben gestart, kunnen ze bij de Turkse staat een tijdelijke verblijfsvergunning krijgen. Tijdelijk, want het uiteindelijke doel is om door een derde land opgenomen te worden. Het UNHCR kan hiervoor wel aanbevelingen geven, maar de praktijk wijst uit dat ze landen niet kan verplichten om deze mensen asiel te verlenen. Helaas zijn er op dit moment niet veel landen bereid om hen te ontvangen en ontstaat er een impasse waarbij ze in de grijze zone in Turkije blijven hangen. Turkije wilt de geografische beperkingen wel versoepelen, maar enkel op voorwaarde dat meerdere landen hun grenzen openstellen voor deze mensen. (3)
In 2012 zijn een aantal van de asielzoekers die zonder burgerrechten in Turkije hun lot aan het afwachten waren, in hongerstaking gegaan. Ze deden dit voor de deuren van het UNHCR, als protest op hun behandeling. Veel van de vluchtelingen komen het laatste decennium uit Iran, Irak, Somalië en Afghanistan. Zij vermoeden dat de organisatie zich zo opstelt omdat het voordeliger is als de vluchtelingen terugkeren naar eigen land, hoewel dat voor velen geen optie is. Behzad, één van de hongerstakers deed volgende uitspraak hierover:
Hoewel het UNHCR zijn best doet om de mensen die het nodig hebben, zo goed mogelijk te helpen, blijkt dit niet altijd mogelijk. Zoals in Turkije, waar jaarlijks duizenden vluchtelingen asiel aanvragen. Het UNHCR kan ze het vluchtelingenstatuut bezorgen dat broodnodig is om ergens een permanente aanvraag in te kunnen dienen. Dit omdat Turkije nog steeds de conventie van Genève hanteert, die enkel voor vluchtelingen van binnen Europa geldt. Niet-Europese asielzoekers moeten dus bij het UNHCR gaan aankloppen. Pas als ze daar een procedure tot asielaanvraag hebben gestart, kunnen ze bij de Turkse staat een tijdelijke verblijfsvergunning krijgen. Tijdelijk, want het uiteindelijke doel is om door een derde land opgenomen te worden. Het UNHCR kan hiervoor wel aanbevelingen geven, maar de praktijk wijst uit dat ze landen niet kan verplichten om deze mensen asiel te verlenen. Helaas zijn er op dit moment niet veel landen bereid om hen te ontvangen en ontstaat er een impasse waarbij ze in de grijze zone in Turkije blijven hangen. Turkije wilt de geografische beperkingen wel versoepelen, maar enkel op voorwaarde dat meerdere landen hun grenzen openstellen voor deze mensen. (3)
In 2012 zijn een aantal van de asielzoekers die zonder burgerrechten in Turkije hun lot aan het afwachten waren, in hongerstaking gegaan. Ze deden dit voor de deuren van het UNHCR, als protest op hun behandeling. Veel van de vluchtelingen komen het laatste decennium uit Iran, Irak, Somalië en Afghanistan. Zij vermoeden dat de organisatie zich zo opstelt omdat het voordeliger is als de vluchtelingen terugkeren naar eigen land, hoewel dat voor velen geen optie is. Behzad, één van de hongerstakers deed volgende uitspraak hierover:
“Op die manier wil ik aan de wereld tonen hoe onmenselijk deze organisatie, die in principe de beginselen van het vluchtelingenrecht, zoals bepaald door de Conventie van Genève, zou moeten toepassen, ons behandelt. De psychologische mishandeling waaraan de UNHCR-medewerkers ons onderwerpen, is haast onbeschrijfbaar en vooral ongelooflijk” (4)
Problemen
Is het dus mogelijk dat het UNHCR een slachtoffer is van zijn eigen succes? Ze zijn zo groot geworden omdat er heel veel nood aan was en is. Een tragisch gevolg hiervan is het risico dat door het grote aantal aanvragen die er dagelijks binnenstromen, de menselijke kant eronder gaat lijden. Personen worden nummers en dossiers en dit kan resulteren in een aanpak zoals hierboven beschreven staat, waarbij mensen niet het gevoel hebben dat de organisatie iets doet om hen effectief te helpen.
De VN is zich wel degelijk bewust van dit probleem en de oplossing hiervoor ligt voor de hand. Lokale NGO’s staan dichter bij de mensen en weten beter welke hun problemen zijn. Veel NGO’s met een focus op humanitaire hulp beschuldigden UNHCR er midden jaren ’90 van dat hun aandacht op assistentie ten koste van hun beschermingsmandaat ging. Deze NGO’s gingen zich toeleggen op mensenrechten en hoe deze te verzekeren in de vluchtelingenkampen. Over de jaren heeft dit geleid tot een symbiose tussen de twee. UNHCR neemt advies aan van NGO’s in landen waar ze niet vertegenwoordigd zijn en hoewel de samenwerking nog ver van ideaal is, zijn ze wel op de goede weg. Er wordenin samenwerking met UNHCR hulpgidsen voor NGO’s geprint over vluchtelingenbescherming. Daarbovenop wordt er jaarlijks een conferentie georganiseerd voor experts in het veld, waaronder nationale en internationale NGO’s. Ze staan dus meer dan ooit op gelijke voet. Eén van de Belgische partners van UNHCR is bijvoorbeeld BCHV-CBAR, een koepelorganisatie van verschillende verenigingen die actief zijn op gebied van hulpverlening voor asielzoekers. Ze hebben drie grote projecten: asielaanvragen, detentie en gezinshereniging. Waar ze kunnen bieden ze de mensen advies en bijstand.
De VN steunt lokale NGO’s ook op economisch gebied: meer dan 75% van de NGO-partners van UNHCR zijn lokale organisaties, en ongeveer een kwart van de uitgaven van UNHCR gaat via deze NGO’s. Een goed gebruik hiervan zorgt dus dat UNHCR ook een betere voet aan grond heeft in veel landen en zou de hulp die men zo kan bieden grondig moeten verbeteren. (5, 6)
Is het dus mogelijk dat het UNHCR een slachtoffer is van zijn eigen succes? Ze zijn zo groot geworden omdat er heel veel nood aan was en is. Een tragisch gevolg hiervan is het risico dat door het grote aantal aanvragen die er dagelijks binnenstromen, de menselijke kant eronder gaat lijden. Personen worden nummers en dossiers en dit kan resulteren in een aanpak zoals hierboven beschreven staat, waarbij mensen niet het gevoel hebben dat de organisatie iets doet om hen effectief te helpen.
De VN is zich wel degelijk bewust van dit probleem en de oplossing hiervoor ligt voor de hand. Lokale NGO’s staan dichter bij de mensen en weten beter welke hun problemen zijn. Veel NGO’s met een focus op humanitaire hulp beschuldigden UNHCR er midden jaren ’90 van dat hun aandacht op assistentie ten koste van hun beschermingsmandaat ging. Deze NGO’s gingen zich toeleggen op mensenrechten en hoe deze te verzekeren in de vluchtelingenkampen. Over de jaren heeft dit geleid tot een symbiose tussen de twee. UNHCR neemt advies aan van NGO’s in landen waar ze niet vertegenwoordigd zijn en hoewel de samenwerking nog ver van ideaal is, zijn ze wel op de goede weg. Er wordenin samenwerking met UNHCR hulpgidsen voor NGO’s geprint over vluchtelingenbescherming. Daarbovenop wordt er jaarlijks een conferentie georganiseerd voor experts in het veld, waaronder nationale en internationale NGO’s. Ze staan dus meer dan ooit op gelijke voet. Eén van de Belgische partners van UNHCR is bijvoorbeeld BCHV-CBAR, een koepelorganisatie van verschillende verenigingen die actief zijn op gebied van hulpverlening voor asielzoekers. Ze hebben drie grote projecten: asielaanvragen, detentie en gezinshereniging. Waar ze kunnen bieden ze de mensen advies en bijstand.
De VN steunt lokale NGO’s ook op economisch gebied: meer dan 75% van de NGO-partners van UNHCR zijn lokale organisaties, en ongeveer een kwart van de uitgaven van UNHCR gaat via deze NGO’s. Een goed gebruik hiervan zorgt dus dat UNHCR ook een betere voet aan grond heeft in veel landen en zou de hulp die men zo kan bieden grondig moeten verbeteren. (5, 6)
Besluit
Het is praktisch ondenkbaar dat het UNHCR als organisatie opgedoekt zou worden. Het heeft zijn waarde sinds zijn ontstaan meermaals bewezen en de wereld is er zeker niet stabieler op geworden, dus er zal in de toekomst ongetwijfeld nood zijn aan een organisatie van dit kaliber. Denk maar aan de klimaatvluchtelingen die niet meer al te lang op zich gaan laten wachten.
De vraag is dan enkel of het niet op een andere manier aangepakt kan worden? Verdedigt het UNHCR op dit moment de belangen van de vluchtelingen onvoorwaardelijk, of doet ze dit enkel zolang het binnen het grotere kader van het ideaalbeeld van het Westen valt? Door kleinere NGO’s in te schakelen kunnen ze een deel van deze problemen al voorkomen, omdat zij niet de belangen van landen vertegenwoordigen, enkel van de vluchtelingen die ze proberen te helpen. Deze aanpak moet dus zeker volgehouden en aangemoedigd worden.
Tot slot is het nog mogelijk dat, als de wereldorde zal verschuiven en Oosterse mogendheden het vaandel van machtigste natie overnemen, de internationale instellingen mee zullen veranderen. Welke impact dit gaat hebben op de humanitaire hulpverlening is moeilijk in te schatten. Wordt het same same, but different, of gaat de verandering van normen en waarden die dit met zich mee gaat brengen een grote verschuiving van doelstellingen betekenen, al dan niet ten goede?
Het is praktisch ondenkbaar dat het UNHCR als organisatie opgedoekt zou worden. Het heeft zijn waarde sinds zijn ontstaan meermaals bewezen en de wereld is er zeker niet stabieler op geworden, dus er zal in de toekomst ongetwijfeld nood zijn aan een organisatie van dit kaliber. Denk maar aan de klimaatvluchtelingen die niet meer al te lang op zich gaan laten wachten.
De vraag is dan enkel of het niet op een andere manier aangepakt kan worden? Verdedigt het UNHCR op dit moment de belangen van de vluchtelingen onvoorwaardelijk, of doet ze dit enkel zolang het binnen het grotere kader van het ideaalbeeld van het Westen valt? Door kleinere NGO’s in te schakelen kunnen ze een deel van deze problemen al voorkomen, omdat zij niet de belangen van landen vertegenwoordigen, enkel van de vluchtelingen die ze proberen te helpen. Deze aanpak moet dus zeker volgehouden en aangemoedigd worden.
Tot slot is het nog mogelijk dat, als de wereldorde zal verschuiven en Oosterse mogendheden het vaandel van machtigste natie overnemen, de internationale instellingen mee zullen veranderen. Welke impact dit gaat hebben op de humanitaire hulpverlening is moeilijk in te schatten. Wordt het same same, but different, of gaat de verandering van normen en waarden die dit met zich mee gaat brengen een grote verschuiving van doelstellingen betekenen, al dan niet ten goede?